首页 > 银行 > 监管 > 正文

“野蛮生长”后遗症 地方金融监管大改革

文章来源:
字体:
发布时间:2017-10-02 16:10:36

“野蛮生长”后遗症 地方金融监管大改革


“野蛮生长”后遗症 地方金融监管大改革1

种种迹象表明,我国金融监管体制正在经历分业监管确立后的最大变革:既涉及中央事权调整,也关乎央地关系协调。从整顿金交所到规范消费贷,再到清理民间数字货币生态,地方金融监管由原本默默无闻、甘居幕后的配角渐次步入舞台中央。须知,改革开放数十年经济建设成就,一方面固然依赖于市场经济对各项生产要素的释放,另一方面也要归功于地方政府的彼此竞争与创新推动,而时下火热的互联网金融—金融科技产业的成长壮大,同样少不了地方政府的呵护哺育。正是在这个意义上说,地方金融监管改革不仅仅是地方政府自身职能定位、管理模式的变动,对整个国家经济金融体制特别是新兴金融业态亦必将产生深刻影响。

事权:不止从0到1

受益于实体经济的迅速成长,我国金融产业从业态维度到总体体量都有长足进步,而监管对象的发展势必带动监管体制的演进。之前,不管是历史上人民银行的“大一统”还是现今“一行三会”的分业监管,其初衷都是将金融监管视为中央事权范围,执行中央单一监管模式。不过,在实践推动和影响下,中央开始从上到下越来越多地将一定种类的监管事权交由地方,而地方也从下到上以金融创新为抓手获取新金融、类金融的管理权力,同时,市场从新金融、类金融等边缘业态的突围客观上也增加了地方金融监管的话语权。

与一般认为的单一、例外职能定位不同,地方政府围绕服务实体、防控风险、推进改革,以属地金融风险处置为中心,其事权目前已覆盖至小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类金融机构和辖内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所(即所谓“7+4”类机构),涉及资本监管、行为监管及功能监管等职责,中央统一规范、强化属地管理的双层监管体制事实上初具雏形。

现状:“野蛮生长”后遗症

不同于分业监管体制设计时的统一规范,地方金融监管事权更多是实践中“一事一议”的芜杂堆砌,当监管仅仅是金融维稳、服务发展的工具时尚可应付,而在金融工作会议后的新形势下已明显不敷使用。

——缺乏顶层设计。一是央地之间事权存在重叠及真空,不仅是中央和地方两个层级之间,也包括地方上中央垂直机构(银监局、证监局、保监局)与地方金融办(金融监管局或金融工作局)等具体机构之间;二是即使在地方政府自身层面其监管权力也未实现扎口管理,监管职责分散于金融办、商务局、经信委等多个部门,边界不清、职权交叉,客观上提高了沟通成本,降低了工作效率;三是监管对象统一的全国市场与监管主体的地方区域分割相矛盾,地方金融监管又多采取不同标准,助长了寻租套利之风。

——职能逻辑不清。一方面,地方政府对经济发展承担“无限责任”,很多时候对发展事项大包大揽,越俎代庖,与市场之间的关系没有很好理顺,另一方面,其金融管理目标一直摇摆于发展维稳之间,重审批、轻监管,对系统防范风险、培育市场秩序、保障不同主体合法权益等更是兴味索然,这不仅偏离了中央的工作要求,也造成自身工作的短期性与异化。

——监管能力薄弱。缺乏顶层设计,重审批、轻监管的定位势必造成监管资源的匮乏与能力薄弱。一是国家没有明文制度对地方金融监管职责进行科学、统一、明确定位,监管机构不具有名正言顺的执法权;二是机构未触达基层,县级机构普遍付之阙如,即使是省、市两级,其监管职责也只由机构内某一科室承担;三是人员匮乏,知识结构与监管对象复杂程度不相匹配,专业、对口的培训也甚少进行;四是缺少技术手段支撑,信息不对称情况严重,难以形成与风险相适应的管理能力。

未来:压实监管职责

在金融工作会议提出“守土有责”,压实地方金融监管责任,补齐监管短板后,地方金融监管体制预计会以问题解决为导向,聚焦监管能力提升,在服务实体经济、防范金融风险之外,维护市场秩序、保障消费者/投资者合法权益等方面也将得到重视。

其一,完善监管立法。围绕调动中央地方两个积极性,赋予地方适当职责资源,中央层面的法律起草修改预计很快进入酝酿阶段,省级政府规章料想也会及时跟进。另外,为保障法律有效执行,常态化的协调机制的建立也是题中之义,央地之间的信息共享、沟通协调和工作指导力度将进一步加强。

其二,明确职责定位。抓住地方金融工作定位不清这个牛鼻子,从根本上解决监管失序问题。一方面,突出监管姓“监”的定位,集中分散于各职能部门的管理事权,另一方面,与地方政府职责定位与治理能力相适应,监管重点突出行为监管、功能监管,审慎监管预计仍由中央主导。

其三,提升监管水平。常规方面固然涉及机构的充实,人员的培训,资源(尤其是执法权)的匹配,而更有想象力的是监管科技的引入及以行业协会为代表社会力量的发挥。

最后,加强工作问责。当地方金融工作明确以监管、执法为重心后,成果容易量化,对其的考核问责也更易执行。在强调金融安全,防范金融风险,治理市场乱象的大背景下,对监管机构甚至责任人的问责将系统强化,由此将倒逼监管力度全面提升。

影响:市场格局新走向

总结过往经验,当工作方向由中央确定后,其落地执行将很快推进,此次地方金融监管体制变革恐也不例外。当外在生态演变后,金融尤其是时代弄潮儿的金融科技必将随之产生深刻变化:从发展模式上看,地方金融工作重心发生迁移,对粗放、低端“创新”的容忍度降低,这意味着过去以监管套利为主的时代即将消逝,以真正的科技创新、商业创新、风控创新来提升效率、缓释风险将成为主流;从市场格局上看,在地方金融监管执法压力加码下,新金融、类金融业态可能会进一步分化,部分向主流靠拢,部分将被淘汰清理,持牌经营、有序竞争的管理体制将进一步确立;从企业主体上看,一方面传统金融机构经历互联网金融—金融科技的洗礼,自身科技、经营能力大幅提高,对新商业生态的理解愈加深化,适逢功能监管统一标准的“主场”,其竞争力相对更有提高,另一方面合规门槛提升,未掌握实质竞争力的初创公司和小型企业处境将更加艰难,同时,从政府、社会及舆论风向考察,对金融市场力量集中、权利保护和信息安全的关注大大提高,巨头们以构筑生态闭环为核心的旧有打法将受到冲击,迫使其可能以更多柔性手段拉拢、扶持中型专业公司的成长,而后者在提升自身实力、找准生态定位情形下,搭乘市场需求(金融科技/监管科技大面积应用预期)、门槛提升和巨头扶持的东风迎来又一个战略发展期。