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立足行业发展之需破解地方立法之困——写在地方旅游立法工作加速启动之际 孙杨

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发布时间:2017-04-06 15:54:01

立足行业发展之需破解地方立法之困——写在地方旅游立法工作加速启动之际  孙杨 


四川甘孜州、湖南张家界加快全域旅游立法进度,浙江湖州乡村旅游(民宿)立法积极推进,黄山旅游市场综合监管从改革实践向法制轨道探索……日前在河南新乡举办的设区的市地方旅游立法工作座谈会上,10个致力于先行开展地方旅游立法工作的地市,相互交流经验、共同探讨路径,展现了地方旅游立法工作的蓬勃活力。

实际上,自2015年立法法修订赋予设区的市立法权以来,旅游业改革发展的重点任务正在从点、线、面的实践探索,逐步迈入法治化、常态化轨道,借助地方立法先行先试的契机,为全面实施依法治旅、进一步推进现代旅游治理机制、加快建设旅游强国步伐注入了崭新的动力与活力。

顺应行业需求各地热情高涨

改革要啃硬骨头,先行先试,开展立法工作为改革保驾护航,这既是适应旅游业蓬勃发展的客观需求,也是旅游部门敢于创新、勇于担当的主动作为。

在经济发展新常态下,旅游业在稳增长、促改革、调结构、惠民生方面发挥着越来越重要的作用,多数省市已将旅游业作为支柱产业或战略性支柱产业。然而,不少地区旅游业发展仍面临体制机制不顺、市场监管不到位、基础设施不完善、供需匹配错位等一系列问题,以旅游委、旅游警察、工商旅游分局、旅游巡回法庭为代表的“1+3+N”体制应运而生,现代旅游治理机制正在加快形成。在全面依法治国的背景下,旅游部门推进地方旅游立法、加快实现依法兴旅、依法治旅,是进一步护航旅游业发展的重要探索。

推进旅游立法,是破解地方旅游业发展瓶颈的客观需求。在湖州市旅游委副调研员邱丽华看来,“湖州作为国家旅游业改革创新先行区,有责任在地方旅游立法方面先行先试。”他说,当前,湖州市乡村旅游发展遇到了一些瓶颈问题,如过度开发对环境和生态保护带来不良影响、农家乐民俗户规范经营等问题,都急需从法律法规层面进行规范。为此,湖州将乡村旅游作为地方旅游立法选题的突破口。

推进旅游立法,是保障旅游业改革发展成果的重要途径。

桂林市旅游发展委员会调研员庞铁坚说,“近两年,全域旅游、乡村旅游、旅游厕所、旅游综合监管、旅游业创新改革先行区等旅游业改革与发展不断推陈出新。面对新形势,制定出台桂林市有关旅游业的地方法规,无疑是桂林市依法治旅、依法兴旅的重要举措,对以法治手段保障和促进桂林市旅游业持续健康发展具有重要意义。”

黄山市旅游委员会副主任白俊华说,去年以来,该市成立旅游综合管理执法局,推行旅游相对集中行政处罚权,取得明显成效。根据黄山旅游业发展的地方特色和实际需求,黄山市将加快探索通过法治手段把旅游综合监管执法等方面的改革成果固化下来。

推进旅游立法,更是落实旅游业发展战略举措的重要手段。新乡市外事侨务旅游局局长崔红说,“地方旅游立法对推动旅游业发展十分重要迫切。近年来,新乡市委、市政府高度重视旅游业发展,提出大旅游、大文化、大健康发展战略,但与此同时仍面临旅游管理体制机制、景区内外环境、旅游市场综合监管、资源统筹等问题,急需法律层面进行规范。”

当前,各设区的市积极推进旅游立法工作热情高涨。据全国人大的统计数据显示,截至2016年12月底,全国已有27个省(区、市)的268个设区的市被新授予立法权。结合本地实际从旅游领域先行先试开展立法工作,正成为越来越广泛的共识。

夯实立法基础积极试点推进

根据立法法规定,赋予各设区的市立法选题主要围绕“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”等三个方面。

“旅游业综合性强、涉及面广,拥有地方立法工作先行先试的优势条件。”全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚说。

根据国家旅游局部署,在支持和指导设区的市确立旅游立法选题项目方面,国家旅游局计划采用“商定项目”与“自选项目”相结合的方式:一是在与相关地市旅游部门充分沟通的基础上,协商确定一项具有代表性、又符合地方实际的立法项目,作为“命题作文”“规定动作”,给予重点支持指导;二是充分发挥地方的积极性、主动性和创造性,鼓励地市结合自身实际,深入研究其他可行的旅游立法项目,有步骤、有计划、有重点地推动旅游立法工作。

事实上,不少地方结合自身特色,正进行一些有益探索,具备了一定的立法条件,而且各自初步提出了全域旅游、乡村旅游、旅游资源保护和市场监管等立法重点,基本覆盖了地方旅游立法权限的相关方面,为推进旅游立法工作打下了一定基础。

山西省临汾市旅游发展委员会调研员乔建仲介绍,该市积极采取整合部门内部资源、挖掘社会资源、吸收业内资源等办法,聘请部分职业律师和相关部门的专业人才组成《临汾市旅游资源开发和保护管理办法》起草小组。小组以旅游和文物的相关法律法规为主要依据,参考相关法律法规,起草前及初稿形成后,多次征求市直相关部门、县(市、区)文物旅游部门、人大代表和政协委员的意见和建议,历经数次修改和提升,最终形成了《办法》草案。

“2016年11月21日,《歙县徽州古城保护条例》正式颁布实施,标志着黄山市在获得立法权之后,成功完成了第一部地方性法规,该法规也是涉旅领域地方立法工作的重要突破。”白俊华介绍,2017年,根据黄山市已制定的立法计划,该市还将就《黄山风景名胜区管理条例》的实施办法等政府规章,及黄山市徽州古建筑保护利用条例和齐云山风景名胜区保护管理条例等两部地方性法规等,加快开展涉旅立法工作的进度。

除立法实践的探索外,各地在人员、机构等立法保障方面也进行了不少探索。如新乡市成立专门机构,确保专业专职人员到位,增设政策法规专门科室、专门人员,明确了部门权责与立法推进事项。

破解制约瓶颈加快立法进度

记者获悉,3月20日,经山西省临汾市政府常务会议研究,《临汾市旅游资源开发和保护管理办法》已获原则通过,根据临汾市人大的立法计划和实施方案,该《办法》将于2017年年底经山西省人大批准后实施,2018年,该市还将启动《文物保护管理办法》等涉旅法规的起草工作。

根据黄山市2017年立法计划安排,黄山市立法计划中与旅游领域密切相关的预计有4部以上;根据桂林市今年的人大常委会立法计划,有6部地方旅游法规列入该市立法计划;甘孜州就全域旅游的立法工作也已列入2017-2021年市人大立法规划。

与此同时,各地市旅游部门目前普遍缺乏旅游立法方面的专门人才、专业知识和立法经验,也普遍面临政策、资金、体制机制等方面的问题,亟待国家层面的支持与督导。

白俊华介绍,黄山旅游立法工作仍面临不少问题:一是起步晚、范围窄,对旅游经营者、参与者相关监管的法律条款仍有待完善;二是黄山旅游市场中存在一些顽疾,要有法可依、实现常态化治理,而不能头痛医头脚痛医脚;三是管理方式上,例如集中行政处罚权、监管权、日常管理义务仍集中在原部门,有很多新问题仍无法解决。

“目前,由于设区的市立法工作刚刚起步,地方旅游立法工作仍是新事物,因此,立法认识、工作方式方法、立法经验等各方面还存在较大困难。”庞铁坚说,一是该市旅游部门还没有就旅游立法进行过系统、深入的思考,也没有法律相关的专业人才;二是旅游立法工作需要强有力的组织协调才能实现;三是立法最终需要通过人大机关,需要得到人大立法机构的大力支持等。

崔红分析了当前新乡旅游立法工作面临的问题:一是户外、在线、乡村旅游等新业态亟需规范,市场监管仍有很多空白,农家乐、旅游购物等市场监管法律体系有待完善,旅游公共服务体系建设及零负团费、违法广告、景区私搭乱建等问题监管仍有较大难度。二是体制机制问题,深层次、难点、重点问题仍缺乏顶层立法设计,通过法治手段规范市县两级旅游部门的服务、管理等,仍需国家、省级层面加强督导。

就此,国家旅游局政策法规司相关负责人表示,下一步,对已确定开展旅游立法工作的地方,国家旅游局将积极协助市级旅游部门制定旅游立法工作方案,明确立法工作任务、进度安排等;希望地市旅游部门积极争取本级立法部门的支持;联合省级旅游部门适时通过实地调研、重点问题论证研讨、立法经验交流等方式,给予指导和支持;配合立法部门做好各项基础性工作,确保旅游立法取得进展和成效。